宿舍楼出现在银行扩建图上

史料记载宣懿成等十八名原告，是浙江衢州一座中学教工宿舍楼的住户。二〇〇二年底，建设银行衢州分行准备扩建营业用房，宿舍楼所在土地进入项目范围。规划意见中，银行拟自行收购、拆除宿舍，改作露天停车场。对银行而言，这是扩建中的配套安排；对住户而言，一纸收回土地使用权的通知，触及的是正在使用的居住空间。公开案例只记载他们的住户身份，没有提供各家的收入、产权取得经过和搬迁选择。[1]

史料记载有关审批在当年十二月集中形成。九日，发展计划部门同意银行在原营业综合楼东南侧扩建，同时规划部门提出项目选址意见。十八日形成用地红线图，二十日核发建设用地规划许可证。二十五日，国土资源局请示收回宿舍楼住户的国有土地使用权，报市政府批准。三十一日，国土局向住户作出收回通知，并告知诉权。行政文件并非完全缺失，恰恰是文件已经陆续齐备之后，住户追问它们是否足以支撑收回土地。[1]

史料记载三组面积提示着这些文件所处理的并非同一个范围。官方案例记载，拟拆宿舍楼占地二百零五平方米，建设用地规划许可证记载整个项目用地七百五十六平方米，而国土局请示收回的住户国有土地使用权为一百八十七点六平方米。不能把项目总面积当成住户被收回面积，也不能凭这些数字的差异自行断言测量造假。它们分别对应拟拆建筑、整体项目和具体收回权利，只有逐一确认文件对象，才能理解为何一张项目红线图不能自动证明针对住户作出的收回决定合法。[1]

能管理土地，不等于能随意收回

史料记载当时适用的土地管理法，区分国家所有土地与单位、个人依法享有的使用权。土地属于国家，并不意味着已经合法取得的使用利益可以无条件取消。第五十八条规定了可以收回的特定情形，包括公共利益需要，以及实施城市规划、进行旧城区改建而需要调整使用土地等；对于相关情形还安排了适当补偿。由此可见，国土管理职权既是一种权限，也受启动条件约束，不能把一般管理职权直接等同于本案收回权。[2]

指控或主张本案通知写出了法律名称，却没有说明究竟依据其中哪一条、哪一种情形。在诉讼中，国土局补充辩称依据土地管理法第五十八条第一款。这个答辩把问题推进到可以核验的层面：银行扩建营业用房、配建停车场，如何满足公共利益或者旧城区改建的法定条件？国土局提交的证据包括建设计划批复、选址意见审批表、用地规划红线图等，试图用项目审批材料支持收回决定。[1]

裁判认定法院承认国土局有权依法管理和调整辖区内国有土地使用权，但强调行使这种职权要有明确法律依据。仅写土地管理法和省内有关规定，没有指出具体条款，不能完成对决定根据的说明。更重要的是，法院认为提交的项目材料难以证明符合公共利益用地或者旧城区改造调整用地的情形。案件因而不仅是文书少写了一个条文号码，还存在法定条件与实际证据没有接上的问题。[1]

红线图不能替代公共利益的证明

分析解读规划许可与收回使用权，回答的不是完全相同的问题。选址、面积和布局文件能够表明某项目在行政计划中如何安排，却不能仅凭其存在，就反向证明现有使用者的权利应当让位。法院没有因为多份审批文件相互衔接，就把其中每一步都视为当然合法；它要求提出收回决定的机关，说明眼前这些事实如何落入法律列出的允许情形。[1]

裁判认定裁判结论是被告提供的主要证据不足，而不是概括宣布任何银行建设都不可能涉及公共利益。指导案例的文字也没有建立一张关于所有停车场用途的永久分类表。它针对的是本案这组批复、审批表和红线图，认为这些材料不能证明法律条件已经满足。把这种证据判断改写成“商业项目一概不能收回土地”，会扩大裁判没有作出的结论。[1]

分析解读对住户来说，这一区分并不只是技术细节。假如行政机关只需展示一张已经盖章的项目图，便可要求他们另行证明自己不应搬走，那么决定的正当性实际上被预先假定了。本案把次序倒过来：既然是行政机关主动改变既有土地使用状态，就先由它说明法律授权及事实条件。城市建设的需要可以被提出，但不能取代具体证明，也不能让被影响的人只剩下接受结果的义务。[1][2]

谁掌握决定，谁说明决定

史料记载一九八九年行政诉讼法第三十二条明确把作出具体行政行为的举证责任放在被告一方，要求其提供相关证据和规范性文件。第五十四条则把主要证据不足、适用法律错误等列为撤销情形。宣懿成等人的诉讼，正是通过这一程序把行政机关使用的事实和法律根据带到法院审查，而非让法院重新替银行选择一个更合适的停车位置。[3]

裁判认定生效裁判据此指出，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据，应承担没有证据、依据的法律后果。法院最后同时使用了主要证据不足和适用法律错误的判断。后来提炼的指导要点把条件表达得很清楚：行政行为未引用具体法律条款，而且在诉讼中也不能证明符合具体规定，才是本案所强调的问题。忽略后半句，会把实质审查缩减为机械检查格式。[1]

分析解读不能因此理解为，行政文书只要事后补一个条号就必然有效，或者每一处引用遗漏都自动导致撤销。本案展示的审查路径有两步：先查机关作决定时有没有说清权源，再看进入诉讼后能不能证明法定条件。这里的形式与实质彼此连接。告知依据让当事人知道要反驳什么，举证责任又防止行政机关只以笼统法律名称掩盖事实不足，两者共同构成可以被检验的行政理由。[1][3]

撤销一纸通知之后

裁判认定二〇〇三年八月二十九日，衢州市柯城区人民法院作出一审行政判决，撤销国土局二〇〇二年底的收回国有土地使用权通知。官方案例说明双方当事人均未上诉，判决已经生效。因此，本案有生效裁判，但不是二审维持，也不能把判决作出当天直接记作生效当天。现有材料没有给出送达日期和上诉期间届满的具体日子，编年记录应把这些事项分别处理。[1]

分析解读撤销的对象是那一份收回通知。它不等于法院把相关土地所有权判给住户，也不等于法院作出了全部拆迁补偿的分配裁决。公开案例没有说明银行是否调整了扩建方案、宿舍此后是否保存、住户有无另行协商以及是否出现新的行政决定。因而不能用“终于守住一辈子的家”作为已经查证的结尾。诉讼解除了一项特定决定的法律效力，生活空间的长期命运仍是另一组需要证据的问题。[1]

史料记载二〇一四年十二月，最高人民法院把本案编入第九批指导性案例。发布说明指出，这批材料来自对原公报案例的清理编纂；宣懿成案被用于说明行政机关需要明确的法律依据，以及在诉讼中证明行为合法的责任。这是既有裁判在十一年后被提炼为全国性审判参照，不是案件重新开庭，更不是最高法院替基层法院作出了一份新的终审判决。[4]

分析解读一座宿舍与一个停车场之间的冲突，没有在公开材料中留下足够多的个人生活访谈，却留下了可以辨认的制度问题。项目有批复，规划有图纸，政府也批准过，是否便足以收回住户正在使用的土地？本案的回答是还不够，必须说明具体法律条件，并以证据把条件和现实连接起来。这种要求没有取消城市建设，而是把建设中的权力决定重新放到能够质疑、能够举证、能够撤销的程序之内。[1][4]

案件时间线

1. 2002年12月9日 项目批准及规划 发展计划部门批准营业用房扩建，规划意见涉及拆除宿舍改建停车场。[1]
2. 2002年12月31日 收回通知 国土局作出衢市国土（2002）37号通知。[1]
3. 2003年8月29日 一审撤销 柯城区法院撤销通知；双方未上诉，生效具体日未披露。[1]
4. 2014年12月25日 指导案例发布 最高法公布指导案例41号。[1]

案件程序

1. 2002年12月31日 收回通知 裁判 · 衢州市国土资源局 国土局作出衢市国土（2002）37号通知。[1]
2. 2003年8月29日 一审撤销 审理 · 衢州市柯城区人民法院 柯城区法院撤销通知；双方未上诉，生效具体日未披露。[1]
3. 无上诉及资料限度 后续程序 · 衢州市柯城区人民法院及后续相关机关 官方说明双方未上诉、判决已生效；未披露后续建设、搬迁或执行结果。[1]

来源与资料

1. 指导案例41号：宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案最高人民法院 · 原始资料 · 发布：2014-12-25 · 查阅：2026-10-23来源核验：实际读取官方全文；案件事实及结果依据此编纂案例，未取得完整原审卷宗。
2. 中华人民共和国土地管理法（1998年修订文本）济源自然资源和规划部门 · 原始资料 · 发布：1998-08-29修订；网页2008-08-06 · 查阅：2026-10-23来源核验：实际读取政府网站所载1998年修订文本，核对国有土地使用权与第五十八条；网页发布日期2008年，不当法律通过日期。
3. 中华人民共和国行政诉讼法（1989年文本）国家铁路局 · 原始资料 · 发布：1989-04-04通过；页面标2013-12-31 · 查阅：2026-10-23来源核验：实际打开原法文本，核对第三十二条被告举证责任和第五十四条撤销条件；不是现行法全文。
4. 最高人民法院发布第九批指导性案例最高人民法院网站／新华网 · 二手资料 · 发布：2014-12-26 · 查阅：2026-10-23来源核验：实际读取案例编纂背景及第41号指导意义；不是独立案件事实调查。

资料截止日：2026-10-23。截止日后的进展尚不包含在本文中。